Децентрализация. Станут ли Сумы ОТГ?

Судьба проекта "Большие Сумы", ОТГ Сумской области в рейтинге жизнеспособности, риски и условия необратимости реформы децентрализации… И главное - когда и чем она закончится?

Эксперты Сумского подразделения "Центра развития местного самоуправления" в формате "круглого стола" 28 июля 2017 года рассказали журналистам и общественным активистам, как проходит процесс объединения громад в Сумской области, каких законов не хватает для продвижения реформы и каких переделов ждать в ближайшем будущем.

Создавали, как могли

Как сообщил директор Сумского подразделения "Центра развития местного самоуправления" Александр Хоруженко, по способности создавать ОТГ Сумская область поднялась с предпоследнего места в 2016-ом году на восьмое сегодня. По состоянию на 28 июля 2017 года в Сумской области создано 28 объединенных территориальных громад, из них:

  • в 2015 году - 1 [Березовская]
  • в 2016 году - 14, из которых прошли выборы - 13 [Дружбовская, Зноб-Новгородская, Шалыгинская, Николаевская Белопольского района, Недригайловская, Хотиньская, Николаевская Сумского района, Бездрицкая, Нижнесыроватская, Миропольская, Боромлянская, Кириковский, Груньская], не прошли выборы - 1 [Терновская]
  • в 2017 году - 13, из которых прошли выборы - 4 (Краснопольская, Кролевецкая, Бочечковская, Ольшанская), не прошли выборы - 9 [Верхньосироватская, Степановская, Коровинская, Камышанская, Чернетчинская, Бурыньская, Дубовязовская, Новослободская и Тростянецкая].

По прогнозам А.Хоруженко, у Сумской области есть все шансы к концу сентября с 34-35-ю объединенными громадами войти в пятерку лидеров. Но есть большое "НО"!

Зачем плодить нищету?

Качество, а значит жизнеспособность, созданных на Сумщине громад оставляет желать лучшего. Половина из них – потенциальные банкроты уже на старте. Об этом свидетельствует рейтинг финансовой состоятельности 366-ти ОТГ, перешедших на прямые межбюджетные отношения в 2017 году, обнародованный Министерством регионального развития. Оценка выставлялась на основании результатов мониторинга выполнения местных бюджетов за I полугодие текущего года с учетом четырех основных критериев:

  • собственные доходы на 1-го жителя
  • уровень дотационности бюджетов
  • удельный вес расходов на содержание аппарата управления в собственных ресурсах ОТГ [без трансфертов из госбюджета]
  • капитальные расходы на 1-го жителя [без субвенций из госбюджета]

- Как оказалось, по-настоящему сильных громад в Сумской области нет, - отметил А.Хоруженко. - Выше всех остальных в рейтинге стоит Хотиньская ОТГ – на 44 месте, самую нижнюю ступень занимает Нижнесыроватская громада. Этот рейтинг помогает без фальши посмотреть, были ли допущены ошибки при создании ОТГ.

Идеологи реформы предлагают прописать на законодательном уровне: если расходы на управленческий аппарат больше 20 процентов, правительство не будет давать статус состоятельности. У нас: Хотиньская ОТГ – почти 13%, Боромлянская – 19% и Николаевская [Белопольского района] – 20%. Все остальные больше: Шалыгинская – 36%, Николаевская [Сумского района] – почти 29%, Груньская – почти 42%. Когда на содержание самих себя идет больше четверти бюджета – значит: по сути ничего не меняется в сторону эффективности. Как были в статусе сельсовета и тратили полбюджета на свое содержание, так и остались.

Стоит отметить, что из правил бывают исключения. Есть ОТГ, где расходы на содержание управленческого аппарата превысили норму, но средства пошли на закупку системы "Рада", оборудования для выдачи биометрических паспортов, как в одной из передовых ОТГ в Черкасской области - Белозерской. В результате это в разы повысило эффективность работы управленческого аппарата. Но, к сожалению, ОТГ Сумской области не являются такими исключениями.

Добровольность подходит к концу

- Один из выводов после анализа бюджетов уже созданных ОТГ - необходимо сужать добровольность. Объединение должно проходить по специально разработанному механизму. Минрегион уже готовит соответствующее письмо на облгосадминистрации. Всего по Украине до 1366 громад будут считаться потенциально состоятельными, создание всех остальных будет блокироваться, как не состоятельных. Мы вместе с Сумской облгосадминистраацией составили и отправили в Минрегион такой список по Сумской области в количестве 52 громад, из которых 7 – города областного значения, 11 – города районного значения и еще 34 села и поселки, - сообщает А.Хоруженко и прогнозирует: до мая-июня 2018 года добровольность будет сужена до минимума, либо отменена. Как только будут созданы обозначенные Минрегионом 1366 центров, для всех остальных стимулом к присоединению к ним станет, к примеру, невозможность получения акцизов и пр. Прекратится поступление в бюджет средств от реализации подакцизных товаров [к примеру, от работы заправки] и пр.

Идеологи реформы децентрализации считают аксиомой: объединенные громады с большим количеством жителей имеют больший финансовый потенциал. В идеале желательно, чтобы дальнейшее формирование ОТГ происходило с учетом следующих критериев:

  • численность общины не должна быть меньше 5-7 тыс. человек
  • удельный вес базовой дотации - не больше 30% от суммы собственных доходов
  • расходы на содержание управленческого аппарата - не больше 20% от объема собственного ресурса общины [без трансфертов]

Децентрализация vs. госконтроль

- В процессе реформирования, в течение года-полтора, будет заостряться борьба между местным самоуправлением и органами власти, наделенными контрольными функциями, - прогнозирует А.Хоруженко.

Префекты должны стать региональными представителями центральной власти и назначаться президентом. Их задачей будет следить за законностью деятельности местных властей и, при наличии определенных оснований, приостанавливать их решения с одновременным обращением в суд.

Идеологи реформы считают, что создание института префектов необходимо для осуществления государственного контроля над местной властью, которая может выйти за рамки своих новых полномочий. Ассоциация городов Украины [АМУ] как главный оппонент законопроекта, с другой стороны, обеспокоена тем, что через префектов президент сможет усилить свое политическое влияние на местные власти и, таким образом, сделает невозможным реальное самоуправление.

Правительству предстоит разработать прозрачную систему отбора префектов на открытом конкурсе, позволяющую им быть независимыми от политических преференций действующего главы государства.

Как рассказала юрисконсульт Сумского подразделения "Центра развития местного самоуправления" Марина Лобова, существует правительственный законопроект, предусматривающий создание системы государственного контроля за решениями органа местного самоуправления. Сейчас главы местных администраций, когда останавливают решения органов местного самоуправления, скорее учитывают целесообразность, а не законность этих решений. После принятия закона местные администрации [префектуры] получат месяц на остановку решения органа местного самоуправления путем обращения в суд, который и определит законно это решение или нет. Кроме того, М.Лобова отмечает нехватку профессиональных управленческих и юридических кадров в ОТГ, что усложняет выработку местными советами юридически грамотных решений.

По словам М.Лобовой, эта законодательная инициатива имеет как плюсы, так и минусы. С одной стороны большие полномочия требуют большего контроля и механизма быстрого реагирования на возможные деструктивные решения. С другой - существует угроза использования данного механизма для блокирования работы органа местного самоуправления и политического давления. Об этом заявляет Ассоциация городов Украины. Поэтому на правительственном заседании 12 июля 2017 принято решение отложить рассмотрение этого законопроекта пока разработчик и Ассоциация городов Украины не выработают согласованный документ.

- Механизм государственного контроля необходим, но его нужно доработать, - резюмирует М.Лобова.

Земли раздора

Еще одна потенциальная угроза процессу объединения громад – земли за пределами населенных пунктов.

- История в Бурыньском районе, где 300 га земли не сельскохозяйственного назначения распахана, очень показательна, т.к. отражает типичное положение дел. Как правило, 15-20 процентов земель не учтены, - отмечает А.Хоруженко. – Осенью вновь избранному меру и депутатам Бурынской ОТГ надо будет что-то с этим делать. Если не наведут порядок, станут нарушителями законодательства. Если начнут что-то делать, возникнут проблемы земельного передела и даже вопросы личной безопасности многих политиков.

Как объяснил доктор юридических наук, профессор Харьковского национального университета им. Каразина, эксперт по вопросам децентрализации Сумского подразделения "Центра развития местного самоуправления" Дмитрий Лукьянец, из-за отсутствия на местах ключевых полномочий на территории за пределами поселений, ОТГ не могут их контролировать и благоустраивать. Этот пробел в законодательстве пытаются различными способами ликвидировать три законопроекта.

Проект закона №4390 от 12.04.2016 "О внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности" [относительно расширения видов градостроительной документации на местном уровне] разблокирует полномочия ОТГ, что позволит прекратить хаотичную застройку земель за пределами населенных пунктов по решению районного уровня, а не громад.

Проект закона №5253 от 07.10.2016 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты…» развивает идеи законопроекта №4390, детализирует отдельные нормы и вводит возможности для местных советов регулировать вопросы благоустройства территории за пределами населенных пунктов. Несмотря на его важность, особенно для объединенных территориальных общин, комитет заморозил его рассмотрение.

Проект закона №6403 от 21.04.2017 "О внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности" устанавливает полномочия ОТГ, прописывая механизмы их реализации.

- Законопроекты направлены на повторное первое чтение. Как показывает практика, это равнозначно отклонению, но будем надеяться, - говорит Д. Лукьянец. – Также есть проблемы с земельным законодательством. Остро стоит вопрос, кто будет распоряжаться землей. Надо вносить изменения в Земельный кодекс. Эта реформа должна корректироваться в процессе ее проведения, по мере возникновения проблем.

"Большие Сумы": все пошло не так, но не все потеряно

В мае этого года А.Хоруженко презентовал проект "Большие Сумы" с идеей расширения границ города за счет присоединения окружающих сельсоветов Сумского и Краснопольского районов. Считая такое объединение логичным и взаимовыгодным, эксперт предложил модель Сумской ОТГ с включением Бездрика, Верхней Сыроватки, Стецковки, В.Чернетчины, Битыцы, Могрицы, Сада и Косовщины, жители которых тесно связаны с Сумами - преимущественно работают в городе, налоги платят в городской бюджет, услуги получают в городских учреждениях и пр.

По словам А.Хоруженко, с тех пор он несколько раз встречался с Александром Лысенко и считает, что у городского головы желание объединить сумские окрестности есть. Однако мэр не единолично принимает решение. Есть Сумской горсовет и облгосадминистрация, и среди людей принимающих решения очень мало тех, кто хочет допустить кардинальное расширения существующих границ города.

- Луцк первый из областных центров 28 июля принял такое решение. Ровно на подходе. Для Сум идея красивая, но дорогая – и политически и по бюджету. Я бы набрал земли под инвестиционные проекты. В Луцке такие проекты есть, а в Сумах нет. Расширение – это большие расходы [дороги и пр.], - объясняет А.Хоруженко. - Кроме того, у нас изначально все пошло не так. Создалась отдельная Бездрицкая ОТГ, которая территориально почти Сумы. Отклонено желавшее объединения с городом Старое село [бывш. Красное]. Иначе был бы совсем другой формат у Нижней Сыроватки с Низами.

Сейчас ситуация с идеей "Большие Сумы" не тупиковая. Если будет принят законопроект №6466 о присоединении территориальных громад сел, поселков к территориальным громадам городов областного значения, то Стецковка, Битиця, Могрица, В.Чернетчина, Бобрик будут в Сумской ОТГ. Возможно еще с. Сад, но там есть аграрные и политические лоббисты создания отдельной громады. Хотя я сомневаюсь, что с. Косовщина так просто пойдет на аншлюс с Садом, практически вчера активисты собрали несколько сот подписей с поддержкой присоединения Косовщины к Сумам, они зарегистрированы в Сумской ОГА, у меня есть копии. Следовательно – у них возникнут вопросы соответствия с Перспективным планом, с возможностью быть финансово состоятельными. Но тут больше политики, чем здравого смысла.

Разные политические силы не хотят усиливать друг друга. Думаю, в итоге сельсоветы станут присоединяться к Сумам от безвыходности – им просто некуда деваться. Все остальные будут наблюдать. Если Сумы покажут на примере нескольких, что их не кинули, другие села со временем тоже присоединятся.

Больших Сум не вышло в той конфигурации, в которой я их видел, т.к. среди принимающих решения очень мало лоббистов этой идеи. Скорее всего, Сумской район войдет в период недобровольности объединения, - прогнозирует эксперт. – Люди не хотят дележки, поэтому оттягивают до последнего. А последнее – это принятие решения без них.

Когда это кончится

Сейчас активно включаются в создание ОТГ политики и бизнес, т.к. начинают понимать: поделят все без них. Когда 21 апреля идеолог реформы децентрализации Юрий Ганущак у Сумах сказал, что процесс необратим, поняли процентов 20 присутствующих. После решения Сумского облсовета 7 июля о внесении изменений в Перспективный план - таких стало уже процентов 50. К сожалению, часто процесс принятия решений идет не в громаде, среди людей, а на уровне бизнеса и чиновников сельсовета.

Во многих громадах все решает председатель и бизнесмен, который там работает. В целом по Украине реформу зачастую блокируют районные власти, теряющие влиятельность. А в Сумской области – бизнес и часть районных советов, иногда даже районные госадминистрации. К примеру, в Роменском районе одна из агрофирм пытается создать громаду под себя з центром в Андрияшевке. Больше двух лет блокировали процесс, потому что так проще было договариваться по всем вопросам оренды земельных паев, а когда поняли что реформа дошла и до них, феодальный анклав из нескольких сел решили назвать громадой. Но для них поезд уже ушел. Облсовет внес изменения в Перспективный план, теперь инициатива перешла к другим центрам.

Недавние изменения в законе об объединении громад теперь позволяют еще не объединенным населенным пунктам присоединиться к уже существующим по упрощенной процедуре, можна создавать и межрайонные громади двух и более районов. Ожидается, что к октябрю 2017 года количество объединенных территориальных общин достигнет 600. Если так действительно произойдет, критическая точка останется позади – и, по крайней мере, эта важная составляющая децентрализации станет необратимой.

Как видим, реформа тормозится и порой принимает нежелательные очертания на разных уровнях – от ВР до сельсовета. Однако А. Хоруженко полагает, что максимум до февраля 2020 года [к очередным выборам] она будет завершена, поскольку никто из политиков не захочет идти на выборы по старым порядкам. К этому времени страна обретет новую административную конфигурацию. Сформируются административные округа, которые процентов на 95 будут накладываться на госпитальные. Уже в сентябре этого года процедура будет начата - если ВР примет законопроект №6663, пойдет процесс укрупнения районов.

Стартапами скорее всего станут Тернопольская, Житомирская и Полтавская области – наиболее успешные на пути к децентрализации. В отличие от них в Сумской области еще даже не созданы госпитальные округа, т.к. областная власть не может найти понимание в Минздраве относительно их количества.

- Необратимость децентрализации – в вовлечении в создание ОТГ городов обласного значение – Конотопа, Ахтырки, Лебедина, Шостки, Глухова, Ромнов и Сум [объединение их с окрестными сельсоветами]. Сейчас кроме Сум, этот процесс активизируется в Ромнах, подтягиваются Глухов и Конотоп. Главное препятствие – городские власти не горят желанием идти на перевыборы, поэтому отвергают любые предложения об объединении. Если закон об объединении без перевыборов будет принят, к концу года реформа будет завершена. Я знаю, что мэр Глухова Мишель Терещенко все же решил создавать ОТГ вместе з теми селами, которые сейчас по Перспективном плане должны объединится с Глуховым – села Прывилля и Белокопытовое. Если у них все пойдет по плану, до 30 сентября громада будет создана.

Как только города пойдут, реформа станет бесповоротной. Без городов риск отката огромен. Надеюсь, на выборы осенью в Сумской области пойдут не менее 15 ОТГ. Если даже ВР так и не примет необходимые законы, реформу довести до конца удастся на уровне Минрегиона. Есть план "В" и даже "С". Все в руках правительства, - уверяет А.Хоруженко.